Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije
Najavljenje izmene zakona podnosiocima prijava uglavnom donose nove probleme, prolongiranu proceduru i uvećan trošak. Pojedincima čija su prava ugrožena legalizacijom izmene ne donose očekivanu transparentnost konkretnih postupaka i mogućnost prigovora u cilju zaštite imovinskih prava. Sve nas građane izmene zakona ostavljaju u stanju pravne nesigurnosti, netransparentnosti i povećanog straha od urbanističkog haosa u koji tonemo.
Upis u katastar tek po plaćanju naknade
Izmene zakona propisuju da Agencija za prostorno planiranje i urbanizam (Agencija) više neće dostavljati potvrdu RGZ-u za upis u katastar, sve dok podnosilac ne plati naknadu za legalizaciju. Ovom izmenom Zakona se u ogroman rizik dovode podnosioci kojima su naknade pogrešno obračunate. Kao i oni koji plaćaju visoke naknade. Naprimer, stanovi izgrađeni mimo građevinske dozvole ili investitori kuća preko 400 m2.
Naime, u slučaju ako RGZ odbije da sprovede upis po potvrdi i/ili vrati Agenciji potvrdu na doradu, Agencija u ponovljenom postupku može da odbije prijavu. U tom slučaju, građanin će platiti naknadu, a neće legalizovati objekat. I onda će mu jedino preostati da traži povraćaj naknade od države. Isto je i sa podnosiocima kojima je obračunata naknada višestruko viša od propisane. A to je izgleda čest slučaj u praksi. Imajući u vidu da legalizacija ne stupa na snagu donošenjem potvrde, već upisom objekta i vlasnika u katastar, bilo bi logično da obaveza plaćanja nastupa tek po upisu u katastar.
Za više od 400 kvadrata dodatna naknada
Izmenama Zakona se predlaže da se nekim vlasnicima individualnih porodičnih zgrada (kuća) i vlasnicima stanova i poslovnih prostorija u stambenim i stambeno-poslovnim zgradama, pored osnovnog iznosa tj. naknade od 100-1.000 evra, obračunava i naplaćuje i dodatna naknada. To su vlasnici objekata površine preko 400 m2. Oni će za svaki kvadrat više plaćati naknadu u visini doprinosa koji se plaćaju kada se gradi po građevinskoj dozvoli.
Ovo će naročito pogoditi vlasnike porodičnih kuća sa tri stana. Jer te kuće sa zajedničkim prostorijama često prelaze 400 m2. Izmenom visine naknade, u sred implementacije Zakona, će se građani čije će se prijave kasnije razmatrati dovesti u neravnopravan položaj u odnosu na one po čijim prijavama je već odlučivano. Ovako neravnopravan tretman građana je duboko neustavan. Dodatno, obračun naknade za višak kvadrata podrazumeva primeru različitih tarifa lokalnih uprava. Ovo će dodatno usporiti postupak izrade potvrde.
Otežana legalizacija objekata završenih u konstruktivnom smislu
Vlasnici objekata koji su završeni samo u konstruktivnom smislu (bez instalacija i završnih radova), biće dužni da Agenciji dostave i izveštaj o zatečenom stanju objekta. To je prilično složen i vrlo zanačajan dokument koji izrađuju stručna ovlašćena lica.
Tim dokumentom se utvrđuje vrsta i obim radova neophodnih za obezbeđenje stabilnosti objekta, zaštite od požara, bezbednosti korišćenja, zaštite života i zdravlja ljudi i ispunjavanje drugih uslova za upotrebu objekta. Imajući u vidu da se taj dokument i dalje ne traži za objekte koji su u potpunosti završeni, vlasnici nezavršenih objekata se izmenama zakona stavljaju u neravnopravan položaj u odnosu na one koji su završili objekte. Ali i u odnosu na vlasnike nezavršenih objeka o čijoj prijavi je već odlučeno. Nameće se pitanje kako će se ova odredba implementirati u praksi.
Ovo treba da nadziru inspektori, koji ni ranije nisu sprečavali konkretnu nelegalnu gradnju. Investitori jednostavno mogu završiti gradnju i pravdati se da su izgradnju dovršili do usvajanja Zakona. U suprotnom, em će morati da plaćaju izradu tog izveštaja, em će morati da dalje radove izvode u skladu sa tim izveštajem, što će višestruko poskupeti proces legalizacije tog objekta.
Ukinuta naknada za objekte upisane po „Veljinom“ zakonu
Izmene Zakona će radost doneti jedino vlasnicima nelegalnih objekata koji su u katastar upisani po tzv. Veljinom zakonu iz 2013. Naime, ako se usvoje predložene izmene Zakona, oni neće morati da plaćaju nikakvu naknadu. A nivo legalizacije njihovog objekta će se podići na nivo u skladu sa ovim zakonom.
Novi zakon propisuje i da se zabeležba na zgradi da investitor nije platio naknadu u visini doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta brisati ako tu naknadu plate vlasnici posebnih delova (stanova) u toj zgradi. Meni nije jasno zbog čega bi vlasnici stanova platili ovu naknadu. Ako je zabeležba upisana na samoj zgradi, pa ne opterećuje posebne delove-stanove, niti sprečava njihov dalji promet
Jedna odredba može da ubrza donošenje potvrda u odnosu na stambene zgrade i stanove, ako bude pravilno implementirana. Do sada je bilo propisano da se uz prijavu podnosi elaborat geodetskih radova, odnosno skica neevidentiranih posebnih delova. Izmenama se propisuje da se može dostaviti i specifikacija posebnih delova objekata. Nju izrađuju inženjeri arhitektonske i građevinske struke. Tek će implementacija ove odredbe pokazati njenu pravu svrhu.
Loše iskustvo sa ozakonjenjem daje gorak ukus i ovoj legalizaciji
Imajući u vidu dosadašnju implementaciju kako ovog, tako i ranijih zakona, smatram da će gore citirane izmene zakona više otežati i prolongirati legalizaciju, nego što će je unaprediti. Suštinski je bitno da resorno ministarstvo i organi implementacije i dalje ne sagledavaju problem nezakonitosti procedure koju sprovode.
Saglediva su tri nivoa problema u sprovođenju legalizacije novom metodologijom:
- Prvi nivo problema se ogleda u nemogućnosti zakonitog sprovođenja procedure, kako od strane Agencije koja donosi potvrdu, tako i od strane RGZ-a koji vrši upis u katastar po toj potvrdi. Naime, postupaće se bez uredno podnetog zahteva, bez uvida u originalnne dokumente i bez obezbeđenog prava na prigovor lica, čija su prava legalizacijom ugrožena;
- Drugi nivo problema će biti pogrešni upisi na osnovu pogrešne i/ili nepotpune dokumentacije, koji će biti posledica automatizacija procedure, mimo pravnih pravila;
- Treći nivo problema će biti rizik legalizacije velikih zgrada i ko zna još čega u nekim vrlo bitnim zonama, koje su se slučajno našle na najnižem-opštem nivou zaštite kulturnih i prirodnih dobara, a koje će u potpunosti degradirati taj prostor.
Nezakonitost nekih rešenja
Svakome ko elementarno poznaje propise koji uređuju elekronsku upravu, upravni postupak i stvarna prava na nepokretnostima je još od ulaska Zakona u skupšinsku proceduru bilo jasno da je obećana dinamika legalizacije nedostižna. Očigledno je neustavno i obećanje predsednika države da će država preuzimati u vlasništvo nelegalno građene objekte, bez sprovođenja krivičnog postupka.
Nama koji bolje poznajemo pomenute propise je od početka bilo jasno da je “Zakon svoj na svome” gotovo nesprovodiv u svim slučajevima kada se uz prijavu podnose isprave. Jer je po svim važećim propisima te isprave nužno podneti u formi elektronskog dokumenta, a ne kao sken-kopije, kako je to u praksi činjeno. Očigledan je i rizik podnošenja zahteva bez adekvatne autentifikacije podnosioca, koja je već godinama u primeni prilikom podnošenja dopisa, kako preko portala eUprava, tako i preko portala APR-a, RGZ-a i Poreske uprave. Autentifikacija elektronskim potpisom ili putem drugog modela visokog stepena pouzdanosti je zakonski nužna, a u ovom slučaju nije obezbeđena.
Takođe, po ko zna koji put naglašavam da Agencija zainteresovanim građanima nije omogućila elektronsko podnošenje prigovora na prijave. Podsećam da im je to pravo garantovano članom 10. stav 2. tačka 2) Zakona. U tom smislu će legalizacija rezultirati brojnim sporovima. Ako samo pet odsto legalizacija uzrokuju sporove, to će biti 125.000 novih sporova, koji će zatrpati već prilično opterećene sudove.
Nepotpunost dokumentacije za odlučivanje
Nejasno je kako RGZ može upisati u katastar kvadraturu objekata bez elaborata geodetskih radova, čije dostavljanje nije propisano kao obavezno za individualnu porodičnu gradnju.
Zakon nije propisao obavezu dostavljanja bilo kakvog dokumenta koijim se dokazuje kvadratura, niti je propisao da se u tom slučaju objekat upisuje u katastar bez upisa površine. Da li resorno ministarstvo smatra da podnosiocu prijave treba verovati na reč u vezi sa površinom objekta. Većina građana su u prijavi navodila površne po sećanju, bez namere da legalizuju više. Moguće je da su neki u prijavama projektovali i svoje želje u vezi sa planiranim dodatnim etažama.
Rezultat pogrešnih upisa će biti pravna nesigurnost u podatke upisane u katastar. Pogrešni upisi će moći da se ispravljaju samo uz dodatne velike troškove, koji podrazumevaju dodatna veštačenja i plaćanje admistrativnih taksi.
Legalizacija na zaštićenom području
Nejasno je kako će se implementirati član 2. Zakona, koji propisuje u kojim zonama se neće dozvoliti legalizacija. Ovde ne mislim na neustavnost te odredbe u delu u kome propisuje da će građanima biti oduzeti nelegalno izgrađeni objekti u nabrojanim zonama, a posledično i parcele u njihovom vlasništvu. To su parcele na kojima su gradili bez dozvole, možda u vreme kada te zone nisu ni bile pod zaštitom.
Ovde mislim na to kako će Agencija u praksi ovu zabranu svesti npr. samo u odnosu na zone zaštite kulturnog dobra od velikog i izuzetnog značaja. Naime, zbog visedecenijske inercije nadležnih zavoda, brojni objekti nisu usli u režim zaštite. Neki izuzetno bitni objekti i kulturno istorijske celine su u najnižem režimu zaštite, pa bi se u odnosu na sve njih striktnom primenom zakona morala dozvoliti nelegalna gradnja ili dogradnja.
Tako bi se npr. po Zakonu trebale dozvoliti legalizacije nadgradnje ili dogradnje prelepe zgrade Narodne Skupštine, ali ne i Treće beogradske gimnazije, koja je u višem režimu zaštite. Takođe, mogle bi se legalizovati nelegalno građene zgrade u Skadarliji ili u zaštićenoj zoni Smiljanićeve ulice i Krunskog venca, ali ne i adaptacija potkrovlja na Kosančićevom vencu ili u Knez Mihailovoj ulici. Naime, član 2. Zakona je toliko “ofrlje” propisan, da će biti uzrok mnogih apsurda i nesagledive štete tokom i nakon implementacije Zakona.
Takođe, treba imati u vidu da je građanima gotovo nedostupan podatak o tome da li se njihov nelegalni objekat nalazi u zonama zaštite kulturnih dobara. Naime, te zone se u vidu zabeležbe unose na katastarske parcele, ali RGZ nije obuhvatio upisima kompletna zaštićena kulturna dobra, niti je označio o kom nivou zaštite je reč. S obzirom da je Zonig plan na sajtu „Svoj na svom“ teško pregledan, građani mogu izvršiti proveru da li su u zoni zaštite isključivo na internet stranici Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture. Kada su u pitanju zone zaštite prirodnog dobra, građanima je još teže da tu proveru izvrše. Dakle, podnosioci prijava sve do donošenja potvrde ne mogu znati da li će im po tom osnovu bii osporena legalizacija.
Da li će ovo ostati samo set praznih obećanja
Da podsetimo, predsednik Srbije je u septembru mesecu pompezno najavio novi zakon o legalizaciji nazivajući ga „Konačno svoj na svome“. Obećao je da će država bez komlikovane procedure rešiti pitanje 4,8 miliona bespravnih objekata do Nove godine, odnosno 31. decembra 2025. Obećao je i da će za oko 70 odsto objekata građane legalizacija koštati ukupno po 100 evra.
Tada je rekao: “Naša ideja je da prostom prijavom, bez komplikovanih procedura, u digitalnoj formi, mi evidentiramo sve objekte i mi ovde odlučujemo o vlasništvu…” Izjavio je i da se novim zakonom stavlja tačka na nelegalnu gradnju u Srbiji i da će ubuduće nelegalni objekti postati vlasništvo države.
Predsednik tada nije objasnio zbog čega dozvoljava legalizaciju objekata građenih posle novembra 2015. Bio je dužan da to objasni, jer je time prekršio svoje ranije obećanje, dato davne 2015, prilikom donošenja Zakona o ozakonjenju. Tada je obećao rušenje svih objekata nelegalno građenih nakon novembra 2015, kao i krivičnu odgovornost njihovih investitora. Paradoksalno je da sada obećava efikasnu legalizaciju dodatnih dva miliona objekata, izgrađenih u periodu 2015-2025, čije je rušenje ranije obećao.
Podstrek za pranje novca
Skrenuo bih pažnju da su države koje su dozvoljavale legalizacije većeg obima (legalizacija zgrada i naselja u Grčkoj, Španiji, Italiji), od te prakse odustale još davne 2000, jer je zaključeno da podstiču organizovani kriminal i pranje novca. Sada se u tim državama EU mogu legalizovati samo porodični objekti i dogradnje do 250 m2, pod uslovom plaćanja adekvatnih naknada.
Tom prilikom je resorna ministarka očekivanu efikasnost obrazložila mogućnošću povlačenja podataka iz mnogobrojnih raspoloživih elektronskih baza podataka. Stidljivo je nagovestila da će Božić Bata verovatno zakasniti sa podelom potvrda o legalizaciji prilikom dočeka nove 2026. Rekla je i da je upis prava svojine pravno pitanje, te da država neće ulaziti u pitanja tehničke ispravnosti dokumentcije i izvedenih radova.
Pitanja bez odgovora
Ministarka tada nije objasnila zbog čega će građani, koji su odavno podneli zahteve za ozakonjenje objekata građenih pre 2015, to morati ponovo da čine. Nije objasnila ni zbog čega je odlučeno da država u svojim arhivama ne treba da ima tehničku dokumentaciju za legalizovane objekte. Dokumentaciju koja je već dostavljana uz zahteve za ozakonjenje, a koja je naročito bitna kada se vrše rekonstrukcije i sanacije tih objekata.
Da podsetimo, pisano je u medijima da je jedan od uzroka pada nadstrešnice na Železničkoj stanici u Novom Sadu upravo taj što je projekat rekonstrukcije rađen bez uvida u originalni projekat izvedenog stanja. Dakle, za pravilnu rekonstrukciju stambenih zgrada i objekata u javnoj upotrebi neće biti dovoljan uvid u elaborat geodetskih radova, koji je jedina tehnička dokumentacija koja se dostavlja u pojednostavljenoj proceduri legalizacije. Ministarka nije objasnila zbog čega ne treba uz prijavu podneti projekat izvedenog stanja, ako već postoji.
Imamo mršave rezultate, ni približne najavljenim
Sada je kraj jula 2026, dakle kraj 2025/2026. poslovne godine. Mi i dalje nemamo jasnih pokazatelja dokle se sa legalizacijom stiglo. Da su postignuti afirmativni rezultati, po običaju bi nam bili predočeni u promilima. Po mesnim zajednicama poimence, od Hajdukova do Miratovca i od Jagoštice do Dojkinaca. Takođe, po vrstama, od porodičnih kuća, vikendica, pomoćnih i poljoprivrednih objekata, pa do stambenih i poslovnih zgrada, garaža i skladišta, te složenih industrijskih objekata i saobraćajne i ostale infrastrukture. Tako detaljne izveštaje od svih službi, najčešće mimo svojih nadležnosti, traži kabinet predsednika države, a predsednik ih saopštava javnosti ako su afirmativni.
Ovako se stidljivo pominju brojke koje u apsolutnim iznosima izgledaju veliko – oko 250.000 donetih potvrda. Međutim, to je tek 10 procenata u odnosu na ukupno podnetih 2,5 miliona prijava. Ako bi se pretpostavilo da Agencija nije selektivno rešavala najjednostavnije predmete, onda bi to značilo da je realno da će i u budućnosti rešavati po oko 50.000 prijava mesečno. To znači da bi po trenutnoj dinamici sve prijave građana bile rešene za ukupno pedeset meseci, do sredine 2030.
Rešavaju se najjednostavniji predmeti
Međutim, izgleda da se pretežno rešavaju samo najednostavniji predmeti. Predmeti u kojima nisu dostavljani dokazi o imovinskim pravima, niti elaborati geodetskih radova. To su predmeti u kojima se potvrde mogu automatizovano generisati preuzimanjem iz prijava potrebnog seta podataka. To su predmeti koji se rešavaju bez otvaranja predmeta, jer ne postoji dokumentacija u koju treba izvršiti uvid. Upravo je resorno ministarstvo ukazalo na to da se sada rešavaju jednostavniji predmeti, uglavnom individualne porodične kuće i pomoćni objekti po unutrašnjosti, a manje stambene zgrade u urbanim centrima.
Proces će se izvesno usporiti
Ako je tako, onda će se u narednom periodu postupak značajno usporiti. Na red dolaze mnogo komplikovaniji predmeti, u kojima će se ceniti obimna i često pogrešno dostavljana dokumentacija. To su predmeti u kojima će građani često morati da dopunjuju dokumentaciju.
Podsećam da su građanima u podnošenju prijava pomagali zaposleni u opštinama i poštanskim ekspoziturama, koji po pravilu nisu bili stručni da procene koja vlasnička dokumentacija treba da se dostavi uz prijavu. Tu je i Republički geodetski zavod (RGZ), tj. službe katastra koje će Agenciji gotovo siguno na doradu vraćati daleko veći procenat potvrda u tim težim predmetima. Ako sada RGZ vraća oko 12 odsto potvrda na doradu, teško je pretpostaviti da se taj procenat u složenijim postupcima neće popeti na 30 odsto. U tom slučaju će, sa ovakvim kapacitetima i ako procedura ne bude značajno unapređena, Agencija posao legalizacije završiti negde tek sredinom ovog veka.
Rizik marginalizacije ili prekida procesa ozakonjenja
Plašim se da će projekat legalizacije “Svoj na svome” doživeti debakl, čim više ne bude predmet predizbornih političkih kalkulacija. Naime, bez ozbiljnije revizije samog Zakona i načina njegovog sprovođenja, možemo očekivati da će Agencija “posustati” pod teretom posla kome nije dorasla. Naravno, vrlo je verovatno i da će Ustavni sud priskočiti predsedniku države u pomoć, stavljanjem van snage „Zakona Svoj na Svome“, iz razloga neustavnosti. Iz iskustva sa dosadašnjim „legalizacijama“, velike šanse su za ovakav, nezadovoljavajući rasplet.
Ako se loše iskustvo ponovi, to će baciti sumnju na resorno ministarstvo i sve zagovornike ovakvog modela legalizacije, da nisu ni imali nameru da se jednom za svagda okončaju proces legalizacije, što je uslov da nelegalnu gradnju ostavimo iza sebe. Pedlagači zakona više nemaju prava da ponavljaju iste greške, a da za njih ne snose odgovornost.
Netransparentnost procesa legalizacije
Staviti transparentnost u nadležnost RGZ-a, na način kako je to učinjeno, i hvaliti se tom transparentnošću u odnosu na sprovođenje celokupnog procesa legalizacije je na granici lošeg ukusa.
Da li neko stvarno misli da se transparentnošću može smatrati dostupnost podatka da je RGZ-u pristigla potvrda Agencije?! To je poslednja faza u postupku legalizacije, a taj podatak će podnosiocu već biti poznat, jer će mu prethodno biti dostavljen zahtev da plati taksu. Jedina vrednost te “transparentnosti” je informacija da po potvrdi nije postupljeno, ako je ona vraćena Agenciji na doradu. Do tada i od tada potpuni muk i “tamni vilajet” za podnosioce prijava. Većina godinama neće znati da li će i kada će njihove prijave doći na red za rešavanje u Agenciji. Mogu samo da se nadaju da će do sredine naredne 2027. biti rešena njihova potvrda ako je objekat jednostavan i ako je na parceli u njihovom nespornom vlasništvu.
Postupanje Agencije
Transparentan rad bi podrazumevao objavu metodologije po kojoj Agencija uzima prijave u rad. Tada bi građani sami mogli da procene kada će se to desiti sa njihovim prijavama, u zavisnosti od vrste objekta i lokacije.
Transparentan rad bi podrazumevao i objavu postupanja Agencije u predmetima po fazama, tipa: Prijava uzeta u rad (ako nije kada će biti uzeta u rad); Čeka se dopuna dokumentacije; Potvrda je u postupku izrade (očekivani rok); Potvrda je dostavljena RGZ-u; Naknada jeste/nije plaćena; Potvrda je vraćena na doradu; koja dodatna dokumentacija treba da se dostave…
Transparentnost bi podrazumevala da je Agencija omogućila javni uvid u osnovne podatke iz podnetih prijava, naročito građanima čija su prava ugrožena konkretnom legalizacijom (suvlasnicima parcela, stanarima zgrade i sl.). Agencija im nije čak ostavila ni mogućnost da elektronski prigovore na prijavu, što je po Zakonu bila dužna da učini. To je nedopustivo i suprotno vladavini prava, koju bi Ustavni sud morao da štiti.
Netransparentnost je uvod u korupciju
Ovako netransparentan rad po prijavama budi opravdanu sumnju u motive i način realizacije legalizacije kolokvijalno nazvane „Svoj na svome“. Ovo naročito imajući u vidu loša iskustva u postupcima ozakonjenja vođenim po Zakonu o ozakonjenju iz 2015.
Naime, netransparentnost stvara realan rizik da će prijave biti rešavane selektivno, u zavisnosti od političke i finansijske moći podnosioca.
Već se u javnosti pojavljuju podaci o tome da se „preko reda“ rešavaju predmeti „privilegovanih“ podnosioca, naročito kada je reč o legalizaciji stambenih zgrada. Po pravilu ne onih koji su podnosili zahteve po zakonu od 2009. i 2015, nego upravo onih koji su nelegalno gradili nakon što je predsednik države 2015. obećao da više nema nelegalne gradnje i da će takve objekte rušiti.