Koruptivni poslovi samo za unapred odabrane

Javne nabavke jedan su od pojedinačno najvećih kanala usmeravanja budžetskih sredstava u svakoj modernoj ekonomiji. U Srbiji je od 2005. do 2023. njihov udeo porastao sa 7,41 na čak 10,5 odsto bruto domaćeg proizvoda, na oko 860 milijardi dinara ili na više od 7,3 milijarde evra, bez PDV-a. Taj iznos sam po sebi nije problem. Nevolja je, međutim, što se sve više javnih nabavki ugovara bez ikakve konkurencije i što se udeo tako zaključenih poslova ne smanjuje, već raste.

Prema izveštaju Kancelarije za javne nabavke, u 2024. je ukupna vrednost ugovora o javnim nabavkama, naime, povećana na skoro devet milijardi evra, dok su, prema podacima koalicije prEUgovor iz prošle godine, izuzeci od primene Zakona o javnim nabavkama od 2020. do 2024. dostigli 24 milijarde evra ili skoro polovinu svih nabavki tokom tih pet godina.

Zakon o javnim nabavkama – mrtvo slovo na papiru

Zakon o javnim nabavkama donet je još 2002, ali bez prateće institucionalne infrastrukture, zbog toga i ne čudi što su u prvoj polovini 2011. pregovarački postupci, bez ikakve konkurencije, činili 27 odsto ukupnog broja sprovedenih javnih nabavki, dok je u državama članicama EU njihov udeo 10 odsto. Srbija je, dakle, devet godina nakon donošenja zakona, primenjivala netransparentne procedure skoro tri puta češće od evropskih normi.

U 2023. vrednost poslova, zaključenih mimo Zakona o javnim nabavkama, iznosila je 824 milijarde dinara i skoro je dostigla vrednost nabavki ugovorenih kroz regularne procedure, a najvredniji izuzeci su međudržavni sporazumi, čija je vrednost bila 316 milijardi dinara

Obrazloženja za izostanak tendera grupisala su se oko tri narativa. Na prvom mestu je hitnost, čak i za najveće infrastrukturne investicije, pa je svaki treći ugovor označen kao urgentan. U takvom ambijentu hitni postupak prestaje biti izuzetak i postaje preovlađujući način sklapanja poslova. Na drugom mestu je pozivanje na strateške interese, pravno nedovoljno definisanu kategoriju, koja omogućava isključivanje konkurencije pod plaštom ekonomskog suvereniteta. Konačno, kao argument koristio se i navodni manjak tržišne konkurencije, koji je ponekad bio legitiman, ali daleko češće je konstruisan tehničkim specifikacijama, koje su efektivno eliminisale sve potencijalne ponuđače osim unapred izabranog.

Zakon o javnim nabavkama iz 2019. uskladio je domaći okvir sa evropskim direktivama i uveo Portal javnih nabavki kao obaveznu platformu za objavu postupaka. Time je, međutim, poboljšana samo periferija sistema, ali ne i njegova suština – raspodela najvrednijih ugovora. Prema podacima Kancelarije za javne nabavke u 2023. je vrednost poslova, zaključenih mimo Zakona o javnim nabavkama, iznosila 824 milijarde dinara i skoro je dostigla vrednost nabavki ugovorenih kroz regularne procedure. Godinu ranije, vrednost javnih nabavki bila je 662 milijarde, a „izuzetaka“ čak 747 milijardi dinara. A najvredniji izuzeci su međudržavni sporazumi, čija je vrednost u 2023. bila 316 milijardi dinara ili skoro 2,7 milijardi evra.

10,5 odsto BDP-a

vredne su javne nabavke u Srbiji, a problem je što se sve više takvih poslova ugovara bez konkurencije i što se njihov udeo ne smanjuje, već raste

Prosečno su na tender pre tri godine stizale po dve i po ponude, s tim što se za više od polovine svih javnih nabavki javljao samo jedan ponuđač, dok je pre 18 godina na svaki tender u proseku stizalo osam-devet ponuda. Pri tome, pad broja ponuđača nije rezultat smanjenja tržišnih kapaciteta, već posledica gubitka poverenja tržišnih aktera u integritet procedura i sumnje da je tender raspisan za unapred poznatog izvođača.

Balkan tender voč u izveštaju iz septembra 2024. navodi da se u poslednjih šest godina na 51 odsto tendera u Srbiji javio samo jedan ponuđač, dok je u regionu udeo takvih tendera 38, a u Albaniji samo 23 odsto.

Ekonomska cena odsustva konkurencije meri se milijardama evra

Netransparentne procedure imaju i svoj cenovni efekat, a Moravski koridor je paradigmatičan slučaj. Transparentnost Srbija procenjuje da je zbog izbegavanja Zakona o javnim nabavkama, cena radova porasla za oko 136 odsto u odnosu na prvobitnu procenu i uvećana za više od milijardu evra. Fiskalni savet u nezavisnoj analizi nije pronašao ekonomsko opravdanje za taj rast u kretanju cena građevinskih inputa, ni u bilo kom drugom tržišnom faktoru.

Najteži dokumentovani primer cene netransparentnosti nije finansijski, on je ljudski. Prvog novembra 2024. obrušila se nadstrešnica Železničke stanice u Novom Sadu, usmrtivši 16 osoba. Rekonstrukcija stanice koštala je 16 miliona umesto prvobitno planirana tri miliona evra. Veštačenje Fakulteta tehničkih nauka utvrdilo je da je nadstrešnica posle rekonstrukcije bila za 23 tone teža nego pre nje. U izveštaju Evropske komisije za 2025. eksplicitno se pominje taj slučaj kao događaj koji je pokrenuo masovne proteste zbog korupcije i uočenog nedostatka odgovornosti i transparentnosti u vladinim infrastrukturnim projektima, a Tužilaštvo za organizovani kriminal procenjuje da je budžet Srbije na projektu rekonstrukcije železničke infrastrukture oštećen za više od 115 miliona dolara. Taj slučaj nije anomalija, on je kulminacija.

97 odsto nepravilnosti

u javnim nabavkama, koje je DRI utvrdio u jednoj godini, koncentrisano je u tri državne firme, EPS-u, Putevima Srbije i Infrastrukturi železnice Srbije

S druge strane, prema nalazima Državne revizorske institucije, 97 odsto nepravilnosti u javnim nabavkama utvrđenih u jednoj fiskalnoj godini koncentrisano je u svega tri državna preduzeća: Elektroprivredi Srbije, Putevima Srbije i Infrastrukturi železnice Srbije. Uz to, DRI je u 2024. utvrdila nepravilnosti u ugovorima čiji je udeo u ukupnoj vrednosti svih ispitanih javnih nabavki bio 21,2 odsto.

Institucionalni odgovor – između forme i suštine

Nekim kozmetičkim promenama očito je poboljšana evidencija, ali ne i funkcionisanje sistema. Po Indeksu percepcije korupcije, koji objavljuje Transparensi internešnel, Srbija je u 2025. imala skor 33, najniži od 2012. i dolaska na vlast SNS-a, pala je na 116. mesto od 182 zemlje i po tom pokazatelju je najgora u regionu Zapadnog Balkana. Uprkos tome, Republička komisija za zaštitu prava godišnje odlučuje o manje od 1.000 zahteva, tako da na kraju biva osporeno samo dva odsto od ukupnih nabavki.

U poslednjih šest godina na 51 odsto tendera u Srbiji javio se samo jedan ponuđač, dok je u regionu udeo takvih tendera 38 procenata. S druge strane, Slovačka je smanjila udeo tendera sa jednim ponuđačem sa 21 na samo četiri, a Albanija na 23 procenta

Navodnim reformama, koje je do sada preduzela, vlast nije eliminisala obrazac za zaobilaženje zakona, već je on samo supstituisan sofisticiranijim instrumentima. Zakon o linijskoj infrastrukturi iz 2020. sistemski je podrivao primenu Zakona o javnim nabavkama za najvrednije projekte. Transparentnost Srbija je utvrdila da je taj zakon ukinut 2023, isključivo zbog pritiska Evropske komisije, a ne na osnovu sopstvene procene da je pogrešno urušavati antikorupcijska pravila.

Pet meseci od njegovog ukidanja, usvojen je poseban zakon za Ekspo 2027, koji primenjuje identičan mehanizam izuzeća, a isti obrazac pre toga primenjen je i za Beograd na vodi, Moravski koridor i gasovod Južni tok. Ukidanje jednog instrumenta zaobilaženja zakona uz istovremeno usvajanje novog sa istom funkcijom nije reforma, već „institucionalna rotacija“.

Ako period od 2000. do 2012. karakteriše sistem bez adekvatnog mernog instrumenta i bez kulture odgovornosti, onda vladavinu aktuelne vlasti, od 2012. naovamo karakteriše sistem sa razvijenim mernim instrumentom koji dokumentuje brojne propuste, ali bez mehanizma koji bi te propuste pretvorio u sistemske korekcije. U godišnjem izveštaju Evropske komisije o Srbiji za 2025. ponovo se ukazuje da je visoka vrednost nabavki izuzetih od važećeg zakona, da je usporen tempo reformi i da su nedovoljne mere za sprečavanje korupcije.

Zakon o linijskoj infrastrukturi ukinut je 2023. zbog pritiska Evropske komisije, ali je pet meseci kasnije usvojen poseban zakon za Ekspo 2027, koji primenjuje identičan mehanizam izuzeća, a isti obrazac primenjen je i za Beograd na vodi i još neke velike državne projekte

Uspešni primeri iz tranzicionih ekonomija pokazuju da promena nije nemoguća. Slovačka je udvostručila prosečan broj ponuđača i smanjila udeo tendera sa jednim ponuđačem sa 21 na samo četiri odsto, dok je u Albaniji udeo takvih tendera smanjen na 23 procenta. Za obe zemlje zajedničko je da njihovi sistemi imaju sličnu „arhitekturu“, koja podrazumeva obaveznu objavu otvorenih podataka, punu digitalizaciju, nezavisnu proveru i institucionalnu volju da se antikorupcijske mere primene sistemski.

I to je ključna karika koja nedostaje Srbiji. Razlika između Srbije, s jedne, i Slovačke i Albanije, s druge strane, nije u dostupnosti instrumenata, već u političkoj volji da se oni primene. Ali, to podrazumeva i da nadležne institucije konačno počnu da rade svoj posao i da izvršnoj vlasti oduzmu distributivnu moć da unosne poslove poverava privilegovanim firmama.